疫情下如何促進我國醫療貿易發展

醫療用品行業是攸關人類命運共同體的重要領域，該行業通過全球貿易和科技交流產生的正外部性和溢出效應，不能簡單用經濟收益衡量。新冠疫情的沖擊再次表明，醫療用品的全球貿易既是經濟發展和社會發展需要，更對全球公共衛生安全有重要影響。新冠疫情的有效控制離不開各種醫療用品的配合。由於醫療貿易用品國際分工不同和疫情的不確定性，疫情暴發后，各國和地區出現了不同程度的醫療資源透支現象。我國是國際醫療產品的主要供給和需求方之一，也是最早且有效控制新冠疫情並逐漸恢復生產的國家。擴大醫療產品的國際供給，既是承擔新冠疫情防控的國際義務，也是未來我國在國際標准、國際規則調整和重構中獲取話語權的重要鋪墊。

一、疫情相關醫療用品的國際分工情況

醫療貿易產品廣泛分布在HS編碼各章節。WTO統計報告顯示，與新冠疫情關聯密切的醫療貿易產品近90余種。按照產品用途，可以劃分為藥品、醫療耗材（消殺用品等）、醫療設備和個人防護用品（香皂、口罩、護目鏡等）四類產品；按照技術水平，又可以劃分為知識密集型產品（藥品）、資本密集型產品（醫療設備）和勞動密集型產品（個人防護用品和醫療耗材）三大類。

疫情相關醫療用品貿易大國主要為發達國家，中國是前十位醫療用品貿易大國中唯一的發展中國家。醫療用品貿易是發達國家貿易收入的重要組成部分，無論是進口還是出口，發達國家的醫療用品貿易佔總貿易的比重均高於世界平均水平，其中，愛爾蘭和瑞士的醫療貿易出口在本國總出口中更佔到了30%以上；中國則相反，醫療用品貿易在本國貿易中佔比不足世界平均水平的一半。疫情相關醫療用品的貿易結構也相應表現出發達國家主導的特征，體現在其藥品的貿易佔比最高，醫療耗材和醫療設備次之，個人防護用品的貿易比重較低。此外，除日本和愛爾蘭外，其他發達國家在貿易上總體呈現“大進大出”的特點，特別在藥品貿易上，發達國家既是供給大國也是需求大國，產業內貿易活躍；中國的貿易結構與發展中國家充裕的要素稟賦相符，以個人防護用品為代表的勞動密集型產品在出口結構中具有相對優勢，對藥品則高度依賴進口。

新冠疫情相關醫療用品的國際貿易格局直接反映了醫療產業的國際生產能力。盡管世界各國和地區尋求在醫療用品行業提高國產化水平，但受限於技術水平和勞動生產率，醫療用品的生產能力既存在區域差異又高度依賴國際合作。應對新冠疫情需要醫療行業硬件資源和軟件資源的雙向配合，硬件資源包括各類醫療用品，軟件資源包括專業醫護人員和醫療設備操作人員，且醫療軟件資源的可獲得性、可生產性和可貿易性均低於硬件資源。如果將應對新冠疫情所需的各類硬件資源按照效用排序，在控制新冠疫情傳播速度和范圍上表現為：個人防護用品>醫療耗材>藥品>醫療設備，也可以認為：勞動密集型產品>資本密集型產品>知識密集型產品；在加快新冠疫情終結進程和效率上表現為：藥品>醫療設備>醫療耗材>個人防護用品，也可以認為：知識密集型產品>資本密集型產品>勞動密集型產品。

口罩、呼吸機和疫苗分別是與疫情防控相關的勞動密集型產品、資本密集型產品和知識密集型產品的典型代表。其中，以口罩為代表的個人防護用品供應是阻斷新冠疫情傳播的最有效方式；以呼吸機為代表的醫療設備儲備情況是減緩新冠疫情病死率的重要因素；以疫苗為代表的藥品研發、試驗和產能是決定新冠疫情結束的關鍵環節。在口罩生產上，中國與歐美發達國家共分一杯羹。2019年，中國、德國和美國的口罩合計出口佔據了全球口罩供應的半壁江山，中國口罩出口比重在世界佔比近1/4。全球呼吸機產能主要集中在歐洲，德國德爾格、瑞典潔定集團和瑞士漢密爾頓醫療公司是重要的呼吸機供應商，中國具有一定的呼吸機產能，但關鍵零部件受到海外供應鏈制約。疫苗研發屬於生物制藥領域，本質上是高技術行業。通過對WIOD的最新地區間投入產出表進行測算，2014年G7國家的基礎藥品和制劑行業的平均增加值率達到近47%，盡管中國是醫藥貿易大國，但是該行業的增加值率僅為27%。目前，隨著經濟發展水平的提高和WHO等國際組織的協調，越來越多的國家和地區開始意識到疫苗接種的重要性，世界范圍內的進口替代疫苗種類也在不斷增加，但在預防重大傳染疾病的疫苗品類上，發展中國家仍依賴於從歐美發達國家和地區進口。英國葛蘭素史克、法國賽諾菲、美國默沙東和美國輝瑞是四大疫苗寡頭，2018年的合計業務收入佔全球疫苗市場的90%以上。總體而言，發達國家和地區在知識密集型產品和資本密集型產品上具有壟斷優勢，發展中國家和地區在勞動密集型產品的個人防護用品生產上具有比較優勢，歐洲和北美洲是醫療用品的主要研發基地，中國和其他發展中國家和地區具有巨大的市場潛力。

二、疫情下全球醫療貿易供需缺口及影響

為了最大限度地阻斷疫情傳播渠道，控制疫情蔓延勢頭，各個國家和地區均採取了不同程度的限制和隔離措施。根據中國貿促會的統計資料顯示，截至2020年4月底，已經有近193個國家和地區因新冠疫情採取了相關措施，涵蓋貨物貿易、船舶/航班/列車、邊境口岸、人員入境等領域；同時，還有131個國家和地區宣布進入國際緊急狀態，進一步強化了內部和外部的社交距離管控。在全球價值鏈國際分工的背景下，面對疫情突發式的沖擊和波浪式的蔓延，在世界范圍內採取適當的管控措施是必要的。但是，各國和地區的疫情承受能力不一，借鑒的歷史經驗和參照的法律依據也不同，從而在全球范圍內形成協調性的管控模式較為困難，過度防疫或防疫不足也為疫情的有效控制帶來了挑戰。特別是對疫情相關的醫療用品進行貿易限制，降低了疫情發展趨勢的可預見性，提高了全球共克時艱的難度。

《1994年關稅和貿易總協定》的第20條款允許各成員為公民健康或糧食安全實行出口限制，是此次新冠疫情各國採取限制性措施時援引最多的WTO條款，但該條款也提出某一成員援引時應考慮採取措施的必要性、預期效果和其他成員實施替代措施的合理性，避免條款的濫用。WTO的分析報告顯示，目前共有80個國家和地區對新冠疫情相關的醫療用品實施了出口禁止或限制措施，其中主動向WTO進行數量限制措施通報的國家數量不足1/2，受到貿易管制的產品以勞動密集型的個人防護用品為主（圖1），佔比近七成，其中以口罩、護目鏡為典型代表的眼部和面部防護用品遭受的出口限制最多。呼吸機和核酸試劑等技術含量較高的新冠疫情醫療物資主要由少數國家和地區供應，目前沒有形成全球層面的貿易限制。

由於新冠疫情具有空前的危害性，且國際分工背景下沒有任何一個國家和地區能夠完全獨立生產並滿足內部需要的所有醫療用品，當新冠疫情大面積暴發時，各國和地區的醫療資源都面臨著透支的可能，全球層面表現為醫療用品供不應求。伴隨著各國和地區對個人防護用品的流動性限制加強，勞動密集型的醫療用品需求缺口最為顯著。據CNBC報道，美國目前庫存1200萬個N95口罩和3000萬個外科口罩，在大流行的情況下，隻能滿足專業醫護人員1%的需求，其他國家和地區也表現出了不同程度的“口罩荒”，並有別於“呼吸機荒”和“試劑荒”。

各國和地區採取醫療用品貿易限制措施的出發點是為了避免國內疫情物資短缺，但大范圍的醫療用品貿易限制適得其反，反而會造成世界范圍的規模不經濟。短期內，一國和地區採取醫療用品貿易限制措施能夠增加內部供給，降低價格水平，國內防疫水平提升，但同時導致國際產品供給減少，有進口需求的國家受到嚴重影響，全球防疫效果下降。長期內，採取醫療用品貿易限制措施國家的出口商外部訂單需求不足，且國內相對較低的價格挫傷了其生產積極性，加之外部價格較高催生的走私活動增加，將可能降低國內防疫用品的可獲得性，增加了未來疫情防控和復工復產的風險。此外，外部有進口需求的國家和地區可能重新考慮價值鏈布局的安全性，甚至可能轉而尋求國內生產，比較劣勢使國內生產面臨資源配置錯位導致成本高企而難以持續，這種連鎖反應進一步加劇了全球供給的減少，價格螺旋式上升。此外，各國和地區對人體健康休戚相關的醫療用品進行貿易限制，還將引發部分國家對糧食和衛生紙等物資的高度緊張，如果各國和地區在新冠疫情之后將臨時性貿易政策常態化，由此帶來的負向溢出效應會加劇全球貿易和公共衛生防疫的系統性扭曲。

三、疫情下中國醫療貿易面臨的機遇與挑戰

中國受到此次新冠疫情沖擊的時間較早，由於防控措施果斷及時有效，最早控制住疫情大范圍傳播，在產業重啟上具有時間優勢。同時，中國的工業門類相對齊全，具有一定的資本和技術積累，在世界疫情相關的醫療物資短缺階段，中國醫療產品貿易中的勞動、資本和知識密集型產品都面臨著一定的機遇。

在勞動密集型產品方面，2017—2019年中國個人防護用品在同類產品的世界出口市場份額中佔比最高，達到17%，高於第二名德國近4個百分點，高於第三名美國近7個百分點，其余國家和地區各自瓜分的市場份額均在5%以下，且中國的口罩出口優勢最顯著。眼部和面部防護用品、防護服和手套是目前受到貿易限制的前三類產品，與中國的醫療產能形成了巨大的互補性。

在資本密集型產品方面，以呼吸機類設備為例，2019年中國呼吸器和呼吸機佔據全球10%的出口份額，與荷蘭持平，但低於新加坡（18%）和美國（16%）。東興証券2020年3月底的數據顯示，海外對無創呼吸機和有創呼吸機的需求量分別約為62.9萬台和20.5萬台。中國目前取得較高海外資質的呼吸機廠家的產能約為世界的1/5，在該類產品的出口貿易上處於相對有利的賣方市場地位。

在知識密集型產品方面，自2020年3月11日中國向世界發布新冠病毒的全基因序列以來，已有多個國家的研究機構參與到新冠疫苗的研制中。根據《自然》的統計資料，截至2020年4月8日，全球已確認的在研候選疫苗有78種，其中近一半的疫苗研發機構位於北美，中國的疫苗開發商數量佔比約為18%，處於第二位。中國的疫苗研發節奏與世界持平並具有領先趨勢，截至2020年4月底，中國已有4個新冠疫苗進入臨床試驗，其中陳薇院士團隊的腺病毒載體疫苗成為全球首個啟動二期臨床研究的新冠疫苗品種。如果中國的新冠疫苗順利通過各期臨床試驗，達到審批標准后率先進入流通階段，中國將在此類藥品的國際市場份額上具有相對優勢。

盡管中國短期內在三種醫療產品的生產和貿易上具有較好的發展前景，但面臨的挑戰也不容小覷。醫療貿易的國際分工格局不能完全體現醫療產業錯綜復雜的價值鏈情況，伴隨新冠疫情的多種限制措施，國內和國外的上游原材料供應危機、高端產品的技術水平缺乏、海外訂單產品的標准不一、信息不對稱下的產品過剩等，都是中國在擴大醫療產品生產和貿易的同時需要兼顧的問題。

其一，勞動密集型產品方面的挑戰。中國在個人防護用品的生產上具有比較優勢，疫情暴發后，中國的口罩產能在短期內從800萬隻提升至1.5億隻，防護服產能也擴大了近30倍，隨著新冠疫情的好轉與其他地區的臨時生產線運轉，由此引發的潛在產能過剩不容忽視。同時，由於個人防護用品存在醫用和非醫用區別，即使個人防護用品在要素投入上整體表現為勞動密集特征，不同類型的個人防護用品也具有生產技術的差異。聚丙烯是口罩生產的上游原材料，用於醫用口罩中游原材料熔噴無紡布的生產，據工信部預計，一噸高熔指聚丙烯可生產90萬~100萬隻一次性醫用外科口罩，或20萬~25萬隻醫用N95口罩。我國的聚丙烯供給相對充足，但對熔噴無紡布生產過程中需要的設備噴頭主要依靠進口，目前我國尚未掌握這類關鍵零部件的生產能力。因此，我國在擴大口罩等個人防護品的生產中容易受到醫用產品的原材料限制。此外，中國的個人防護用品關稅為7.2%，同該類產品主要出口國比較稅率最高（表2），在市場需求和政府干預下，與其他同產品且低關稅的競爭國相比較，中國有失去最大市場份額的風險。

其二，資本密集型產品方面的挑戰。盡管中國在以呼吸機為典型代表的資本密集型產品上佔有一定的出口市場份額，但由於該類產品需要的標准認証和生產周期較長，依靠跨界生產實現短期內的大幅增長不具有可行性。中國的21家有創呼吸機廠家中僅有8家取得了歐盟CE強制性認証，在更專業的有創呼吸機海外出口方面，中國存在有效供給不足問題。工信部數據顯示，截至4月初，中國出口的呼吸機數量約為1.8萬台，其中有創呼吸機近4000台。在核心零部件海外供應不足的制約下，如何保持中國呼吸機的持續生產成為首要擔憂。即便中國的呼吸機產能得以保持，但呼吸機的造價成本高，操作與使用還需要經過專業培訓的醫護人員，從而對中國的有創呼吸機出口流向也有局限性。此外，體外膜肺氧合機（ECMO）等高端醫療裝備也是目前國內無法生產的。因此，疫情下中國的資本密集型產品出口的機會窗口相對有限。

其三，知識密集型產品方面的挑戰。中國在新冠疫苗研發上取得的已有成績固然值得肯定，但還應考慮到疫苗的成功幾率具有不確定性，接下來的試驗階段尤為關鍵。目前，全球疫苗覆蓋傳染病的品種有38種，中國能自產預防的共34種，但在以帶狀疱疹疫苗、老年人流感疫苗為代表的病毒性疫苗上尚未實現國內開發。中國2018年人用疫苗的進口額是同期出口額的近7倍，而美國和德國這一數據分別約為2.4和1.8，荷蘭、愛爾蘭、英國、法國和意大利等國均實現了淨出口。總體來看，中國不具有疫苗類產品貿易上的生產與貿易優勢；盡管在個別獨創性疫苗（如埃博拉病毒疫苗、戊肝疫苗、EV71疫苗）的研發和生產方面處於前沿，但其出口尚處於進口國的審查環節，沒有形成規模出口。此外，疫情肆虐下疫苗研發和應用的商業性質相對弱化，中國發展以疫苗為代表的知識密集型產品貿易，更多的是為中國醫療貿易在價值鏈微笑曲線向上攀升增加積累，盡管在市場規模收益上收效甚微，但依然值得繼續推進。

四、疫情下促進中國醫療貿易發展的政策建議

新冠疫情加深了各國和地區對自身醫療產業的現實認知與潛力評估，也為國際醫療貿易發展提供了機遇和挑戰。中國是醫療用品貿易大國，可貿易產品類別多樣。此次疫情波浪式暴發，各國進入緊急狀態具有階段性，醫療用品需求強度高。中國目前有序復工復產，與國際疫情錯峰發展，應把握時間窗口，擴大具有比較優勢的醫療產品的國際供給，創造具有市場潛力的醫療產品的生產和貿易空間。一方面，可以促進自然優勢與可獲得性優勢結合，提高醫療貿易行業的整體國際競爭力；另一方面，向世界展示我國的“美美與共，和而不同”的發展理念與治理能力，對遏制貿易保護主義、維護全球化成果大有裨益。

（一）遵循醫療產品比較優勢，發展重點貿易類別

盡管中國在疫情相關的各類醫療用品貿易中都佔據一席之地，但這種優勢在不同產品之間和相同產品之內具有層次性，如果以產能優勢、時間優勢、關稅優勢和市場慣性優勢作為參考，不同類型的產品具有不同的優勢。總體而言，中國的醫療貿易產品綜合優勢表現為：勞動密集型產品>資本密集型產品>知識密集型產品，這與控制新冠疫情傳播速度和范圍的需求排序是一致的。其中，中國在個人防護用品上具有較強的產能優勢、市場慣性優勢和時間優勢，和同類競爭國家相比缺乏關稅優勢；在醫療設備上具有一定的產能優勢、時間優勢和市場慣性優勢，和其他貿易出口大國相比不具有關稅優勢；在藥品上僅具有時間優勢。因此，中國應將個人防護用品作為疫情期間發展醫療貿易的重點，進一步擴大該類產品的國際市場份額，盡力維持資本密集型產品的現有產能，繼續培育具有潛力的知識密集型產品。同時，要建立原材料預警機制，及時了解並反饋終端產品對上游產業鏈的需求。

（二）保証醫療用品生產質量，增強海外標准對接

醫療用品涉及生命安全，保証產品質量是重中之重。特別是在疫情期間，一國和地區的醫療用品貿易糾紛更容易上升至政治層面，對國際聲譽造成負向沖擊，甚至可能瓦解國際生命科學領域合作的信任基礎，從而導致世界再次陷入醫療貿易用品限制、疫情醫療物資缺乏的循環。中國是個人防護用品的生產和出口貿易大國，面臨的貿易摩擦幾率也更高。因此，國家應敦促企業在提高生產速度的同時嚴格把控質量；同時，國家應繼續暢通信息渠道，為國內企業對接進口商所在國家和地區的醫療用品訂單標准創造便利，提供更多線上培訓和信息查詢功能，減少事中失控和事后糾紛，從源頭處最大程度上避免國際社會對我出口產品質量的質疑。

（三）簡化出口程序，提高貿易流通效率

疫情期間，時間就是生命。因此，有必要簡化貿易流程，為醫療用品進出口設立綠色通道，最大限度提供貿易便利，滿足國際市場需求。首先，應完善企業報關信息登記統計，適當允許報關單據有細微並且合理的信息出入，節省不影響貨物基本性質與合法流向的信息更改時間。同時，輔之必要的數字化信息監督技術，提高抽檢的針對性，避免不必要的二次排查。其次，海關和檢驗檢疫部門應繼續提高醫療物品進出口的查驗效率和放行速度，根據申報信息及時將醫療貿易用品進行分流，並適當調整貨物到達堆場和查驗場所的流程，節省不必要的貨場運輸與裝卸時間。此外，應加強與國際社會的溝通，避免因標准、出口程序等原因導致的誤解。

（四）支持醫療用品貿易關稅減讓談判，改善國內外市場主體福利

中國的藥品、醫療耗材、醫療設備和個人防護用品的關稅水平仍有下降空間。同WTO成員平均水平相比，中國僅在耗材上關稅征收較高，但同美國、歐盟和日本等發達成員相比，中國的各類醫療用品關稅水平較高。降低醫療用品的關稅水平，對內可以使人民享受更多種類的低價藥和醫療服務，與“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”的願景具有一致性，對外可以滿足新冠疫情有進口需求的國家，為新冠疫情紓困作出貢獻，同時鞏固和擴大中國個人防護用品的國際市場份額，並有效避免其他國家認為我國實施市場保護的不實指責。此外，推動醫療用品貿易關稅減讓也是促進貿易自由化、維護經濟全球化的重要方式。具體而言，可以將具有充分比較優勢的個人防護用品關稅降至零，提高該類產品的國際競爭力；醫療設備和醫療耗材可以減讓至發達成員現有水平，或是更低，在談判中可以靈活掌握；在我國不具有比較優勢的藥品上，也可以支持關稅降低至零水平，雖然短期內對本國部分進口替代企業形成一定沖擊，但在長期內有助於形成更加寬鬆的醫藥市場環境，提高國內醫藥生產企業的創新能力和產業集聚能力，從而加快培育國產藥的可獲得性優勢。

（五）積極參與國際組織協調，為進口需求地區提供便利

全球層面的疫情應對與醫療物資運輸通暢離不開WTO、WHO、WCO等國際組織的協調，離不開G20等有號召力和行動力的區域經濟組織密切配合，離不開全球疫苗免疫聯盟（GAVI）等專業化組織的支持。中國應繼續積極參與多種組織的協商行動，表達參與疫情全球合作的意願，同各國和地區在疏通疫情物資流程上達成共識。2020年5月18日，以網絡形式召開的第73屆世界衛生組織大會，強調了加強多邊合作是應對疫情及其負面影響的重要因素。中國在會議上明確表示將積極全面參與國際抗疫工作，包括保証疫情物資供應鏈、加強對嚴重的疫情國提供國際援助等；同時，中國還作出新冠疫苗在研發並投入使用后將作為全球公共產品的重要承諾，再次向世界表明中國是具有擔當精神的負責任大國，與各國同舟共濟是中國的殷切所盼。除配合國際和區域組織行動、加強國際協商外，中國還可以通過提供進口信貸的方式幫助有需求的進口國盡快恢復貿易渠道。

（六）動態評估市場需求變化，防止出現產能過剩

隨著疫情的好轉、各地區放鬆復工復產的條件，各類醫療貿易用品也可能再次出現供過於求的積壓現象。雖然疫情增強了人們對個人防護用品的使用意識，也使各國認識到呼吸機等高端醫療設備儲備能力的重要性，某種程度上對一般醫療產品的需求在疫苗研制出來不會驟然下滑，但不能忽視各國和地區出於安全可控的考慮加速產業鏈回歸本土的影響，因此，應該警惕產品過剩的風險，特別是避免個人防護用品的過剩出現，以防新冠疫情之后國內產業結構升級的阻礙因素增加。為此，要加強國內各類醫用產品的生產企業數量和產能的統計，及時披露國外的需求信息，關注臨時轉換生產線的企業產能變化，充分發揮政府的協調和服務作用。

（ 作者簡介：郎麗華，首都經濟貿易大學經濟學院教授，博士生導師；馮雪，首都經濟貿易大學經濟學院博士研究生）

（資料來源：中國深圳綜合開發研究院）